Grado de autonomía de la institución frente a la
administración educativa
La autonomía de la institución evaluadora frente a la administración
educativa puede ser de varios tipos.
- Autonomía de fines y metas. Parece muy difícil que en la práctica una
institución evaluadora pueda determinar las finalidades de las
evaluaciones que lleve a cabo, sin ningún tipo de intervención de la
administración educativa. Es un tipo de autonomía que en la práctica
no es asumida por ningún sistema educativo.
- Autonomía de enfoques de la evaluación. Conviene distinguir entre
los dos grandes enfoques con los que se puede abordar la evaluación
del sistema:
- El enfoque de eficiencia, entendida como eficiencia del sistema
en términos de gasto y de rendimiento; aunque hoy en día la sociedad
no discuta que se gaste en educación, sí cuestiona el cómo. Por este
motivo se evalúan factores directos o indirectos de la eficiencia
del sistema educativo, como son la gestión de los centros, la
formación del profesorado o la incidencia de los medios de
comunicación. No obstante, actualmente se tiende a buscar
otros factores, además del gasto, que incidan en la calidad de
la enseñanza. Hay consenso en que la eficiencia no garantiza la
calidad: es condición necesaria, pero no suficiente. Se considera
necesario evaluar la eficiencia del sistema, pero se deben
evaluar también otros factores porque, en definitiva, los indicadores
de eficacia no son siempre indicadores de calidad educativa.
- El enfoque pedagógico, por el contrario, apunta directamente a
la mejora de la calidad de la educación. En esta línea, la LOGSE
afirma que "la evaluación del sistema educativo es un factor
estrictamente educativo que coadyuva a una educación
cualitativamente mejor" (exposición de motivos) y que "favorece
la calidad y la mejora de la enseñanza" (artículo 55). Bajo
este enfoque se busca conocer la calidad del servicio educativo,
indagando para ello el papel que juegan los distintos componentes
del sistema: la propia administración educativa, la gestión y la
organización de los centros, los profesores, los alumnos, el
currículo, las metodologías didácticas, etc. En este enfoque
siempre está presente una cuestión para la polémica: la distinta
opinión que sobre el concepto de calidad tienen la administración,
el profesorado, las familias, etc.
Ambos enfoques, de eficiencia y pedagógico, no son incompatibles,
pero habitualmente la evaluación del sistema sí presenta, al menos,
un acusado sesgo hacia uno u otro. ¿Qué grado de autonomía tiene la
institución evaluadora para fijar este sesgo frente a la administración
educativa?
- Autonomía sobre el ámbito de la evaluación. Se refiere a la
capacidad para determinar el objeto y el ámbito de la evaluación por
la administración educativa, es decir, para responder a la pregunta
sobre qué evaluar: los rendimientos escolares, los centros docentes,
el grado de consecución de las enseñanzas mínimas, la determinación
de indicadores de eficacia y eficiencia, la efectividad de las
innovaciones y de las reformas, etc.
- Autonomía de métodos. La evaluación del sistema se suele abordar
desde dos perspectivas metodológicas contrapuestas:
- Los métodos cualitativos se orientan a la búsqueda de pautas
para la mejora de la calidad; subyace en ellos la incidencia en
las políticas educativas de mejora.
- Los métodos cuantitativos se centran fundamentalmente en el
análisis de los rendimientos escolares del alumnado como indicador
de la calidad. Predominan la orientación estadística y la
aplicación de evaluaciones periódicas. Esta tendencia ha
experimentado mejoras definitivas en los últimos tiempos;
actualmente se atiende a la mejora de los rendimientos como
elemento de equidad, puesto que la evaluación rigurosa de los
rendimientos es el primer paso para el logro de una educación
de calidad para todos. También ha aumentado la preocupación por
incluir los resultados educativos en valores y formación
ciudadana dentro de los rendimientos escolares que se evalúan:
¿qué actitudes y valores cívicos y éticos se transmiten mediante
el sistema educativo a los futuros ciudadanos? El peso relativo
de los métodos cualitativos y cuantitativos en la evaluación del
sistema es otro aspecto en el que la administración educativa
puede condicionar con sus decisiones la actuación de una
institución evaluadora.
- Autonomía organizativa. Afecta a la capacidad de la institución
para dotarse de la organización que considere más adecuada para sus
fines. En muchos sistemas educativos la administración se reserva
la organización de las instituciones evaluadoras. Cabe recordar
que, por ejemplo, la LOGSE establece que "el gobierno determinará
la organización del Instituto Nacional de Calidad y Evaluación"
(artículo 62.3).
- Autonomía de recursos. Se refiere al grado de autonomía que tiene
la institución evaluadora para proveerse de recursos de todo tipo:
humanos, materiales y financieros. En el caso del ince, la LOGSE
determina que "el gobierno proveerá los medios de toda índole que
deban adscribirse" al Instituto (artículo 62.3), y el Decreto por
el que se regula esta institución evaluadora prevé que el Ministerio
de Educación y Cultura "asegurará al Instituto Nacional de Calidad
y Evaluación la dotación presupuestaria necesaria para la
realización y coordinación de los trabajos que tiene encomendados"
y que "el Consejo Rector podrá establecer prioridades en la
utilización de los recursos disponibles" (artículo 11).
- Autonomía en el uso y la difusión de la información de los
resultados. Es un asunto que afecta directamente a la administración
educativa y en el que puede haber una mayor dificultad para articular
la autonomía de un centro de evaluación.
Cuestiones involucradas en la relación entre las instituciones evaluadoras
y la administración educativa
Como se ha visto, las relaciones entre la administración educativa y las
instituciones evaluadoras es compleja y afecta a muchos aspectos de la
evaluación del sistema educativo, por lo que se pueden enumerar muchas
cuestiones que afectan a las relaciones de las instituciones evaluadoras
con la correspondiente administración. A continuación se citan algunas de
ellas, aunque sin la intención de proponer un catálogo completo de las
mismas.
- La decisión fundamental, que depende en buena parte de la administración
educativa, es la existencia o no de instituciones especializadas en
la evaluación del sistema educativo, es decir, la opción entre los
modelos institucionales y los no institucionales. ¿Son necesarias
instituciones que tengan atribuido con carácter exclusivo la función
evaluadora? ¿Se puede identificar programa de evaluación e institución
evaluadora? ¿Puede ser la evaluación del sistema educativo
responsabilidad de una única institución? Las respuestas a estas
preguntas condicionan la existencia de las instituciones evaluadoras
y sus pautas de actuación.
- La dependencia o independencia de la institución evaluadora respecto
de la administración educativa. Se trata en definitiva de la inclusión
o no de la instancia evaluadora en el organigrama de la administración
educativa. En general, los administradores de la educación tienden a
ver las instituciones como equipos técnicos al servicio del político,
que puede aplicar o no sus propuestas; puesto que la evaluación es aún
un instrumento poco preciso, los administradores consideran que no
debe condicionar en demasía las decisiones políticas en educación.
- La coordinación, en su caso, de las distintas instancias evaluadoras,
como los institutos de evaluación y la inspección educativa. Es un
proceso de institucionalización que, al menos en nuestro sistema
educativo, es todavía una tarea pendiente. Se enmascara con la
constitución de comisiones ad hoc para determinados asuntos, con el
mantenimiento de buenas relaciones entre los miembros de las
distintas instancias, etc., pero sin que exista un marco estable
que articule la cooperación.
- La coordinación de las evaluaciones parciales del sistema.
En ningún lugar se ha logrado aún una evaluación global, comprensiva
e integrada del sistema educativo, porque no se dispone de una
concepción integral de la evaluación del sistema de la que se
deriven la finalidad y el contenido de las distintas evaluaciones
parciales. En realidad se procede a la inversa: se tiene un conjunto
inconexo de evaluaciones (del rendimiento escolar, de las reformas,
de la eficiencia del gasto, de los currículos, etc..), meramente
yuxtapuestos, desde donde se formulan juicios valorativos sobre el
sistema en su conjunto. Aunque se ha propuesto en ocasiones que la
elaboración de un sistema de indicadores de la educación fuera la
columna vertebral de la evaluación del sistema, tal pretensión se
ha mostrado en la práctica inaplicable porque, en última instancia,
el sistema de indicadores se determina por una decisión sociopolítica
más que técnica. Las administraciones educativas tienen, por tanto,
el reto de estructurar en un todo coherente las diferentes evaluaciones
parciales del sistema.
- La conveniencia de establecer planes plurianuales de evaluación
como elemento de permanencia y estabilidad frente a los posibles
cambios en la administración educativa.
- La toma de decisiones sobre aspectos concretos por parte de la
administración educativa o de la institución evaluadora: la evaluación
del aprendizaje de valores y habilidades metacognitivas, la
determinación del sistema de indicadores de la educación, etc.
- La provisión por la administración educativa de recursos humanos,
materiales y financieros a la institución evaluadora.
- La influencia o la presión que puede ejercer la administración
educativa mediante la asunción de determinadas políticas evaluadoras.
En efecto, la fijación de las finalidades y los ámbitos de la
evaluación puede favorecer ciertos modelos de función directiva,
de organización de centros, de metodologías didácticas o de
estructuración de los contenidos instructivos. Por ejemplo,
la adopción por una administración educativa del Modelo europeo de
gestión de calidad (EFQM) como paradigma para la evaluación de los
centros es legítima si los administradores educativos tienen la
convicción de que es el método más adecuado para mejorar la calidad
de la enseñanza, pero esta decisión, con el consiguiente apoyo
institucional, conlleva favorecer en los centros y en los docentes
la adopción de determinadas pautas de actuación.
- La evaluación de la administración educativa por
las instituciones evaluadoras. Una evaluación del sistema debe incluir
la responsabilidad de la administración educativa en la calidad de la
educación. Esta evaluación posibilita la reforma de aspectos sustantivos
de la organización y la gestión de los sistemas educativos para lograr
una educación de calidad con equidad. Se debe potenciar una evaluación
que obedezca a criterios de calidad y eficacia de las políticas
adoptadas, es decir, que sea una evaluación de las políticas públicas.
Si se considera que "la evaluación del sistema educativo se aplicará
sobre la propia administración", como establecen la LOGSE
(artículo 62.1) y la LOPEG (artículo 27), se plantea el problema
de confiar o no a las instituciones evaluadoras la evaluación de
la propia administración educativa, ante la cual la instancia
evaluadora tiene siempre una autonomía limitada.
- La evaluación de las instituciones evaluadoras por la
administración educativa. De modo análogo, parece necesario que los
responsables de la administración educativa valoren el grado de
eficacia y eficiencia de las instituciones a las que se les ha confiado
la evaluación del sistema.
- La autoevaluación de las instituciones evaluadoras. Dentro de
la corriente actual que preconiza la autoevaluación como el
instrumento privilegiado para la mejora de cualquier organización,
como proponen los modelos emergentes de gestión de la calidad total,
resulta necesario que las propias instituciones evaluadoras enjuicien
su organización, su funcionamiento y sus resultados para proseguir en
la mejora continua de los servicios que prestan.
- El uso de la información generada, es decir, la determinación de
las audiencias y los destinatarios (¿para quién?) y de la finalidad
(¿para qué?). Se plantea el problema del uso de la información para
la conducción del sistema educativo por los administradores (enfoque
utilitario de la evaluación) o para el conocimiento de la opinión pública
(enfoque iluminativo) con objeto de contribuir al debate público y al
funcionamiento democrático de la sociedad. Como indicaba el documento
Centros educativos y calidad de la enseñanza del Ministerio de
Educación y Ciencia, "la evaluación constituye un elemento fundamental
para obtener y difundir información clara, objetiva y fiable del estado
del sistema educativo y sus componentes; una sociedad bien informada es
motor decisivo para mejorar la calidad de la enseñanza". En la
exposición de motivos de la LOGSE, se habla del ince y de la
evaluación del sistema como instrumentos para proporcionar a todas
las instancias la información relevante que precisan para el mejor
ejercicio de sus funciones. En la LOPEG se señala que "la mejora de
la calidad de la enseñanza exige ampliar los cauces de evaluación y
de la información de los resultados" (exposición de motivos) y que
"el gobierno dará publicidad a la conclusiones de la evaluación del
sistema educativo" (artículo 34.1).
Los problemas que plantea el uso y difusión de la información ha
llevado con frecuencia a defender la conveniencia de distinguir
entre informes técnicos (para expertos), informes de divulgación
(para la sociedad en general) e informes restringidos (para los
administradores de la educación) sobre un mismo estudio. La
imposibilidad de incluir los mismos contenidos con presentaciones
diferentes puede conllevar la sospecha de sesgo de la información
difundida en los distintos informes.
- La comparación a partir de la evaluación y sus efectos. Las
comparaciones son necesarias en educación para generar acciones
compensatorias que aseguren una educación de calidad con equidad.
Si la finalidad fundamental no es conseguir una educación de calidad
sino una educación de calidad para todos, la evaluación debe desvelar
los sectores del sistema en que se necesita emprender acciones de
apoyo. Por tanto las comparaciones (entre zonas y territorios, entre
tipos de centros, entre estratos socioeconómicos, etc.) son
imprescindibles para generar políticas educativas orientadas hacia
la equidad. No obstante, las comparaciones generan importantes
problemas para la administración educativa a la hora de difundirse
los resultados de la comparación; buen ejemplo de ello son las
clasificaciones de centros difundidas en los últimos años en algún
sistema educativo que han levantado una agria polémica entre los
sectores afectados.
Las comparaciones en educación deben reunir dos requisitos
inexcusables: la delimitación de las condiciones para una
comparación justa, es decir, la garantía de que la comparación
tiene lugar en condiciones de igualdad, y la toma en cuenta del
valor añadido en educación, o sea, la consideración de las
condiciones de partida que hacen que un resultado inferior sea más
meritorio que otro superior por haber aportado realmente más a la
educación del alumnado.
- La difusión de la información generada. La administración educativa
juega un importante papel a la hora de definir los procedimientos y
las estrategias para difundir los resultados de la evaluación. ¿Es
suficiente un informe final? ¿Deben organizarse reuniones de expertos
para dar a conocer los resultados?
- El papel de las instituciones evaluadoras en las evaluaciones
por la administración de otros planos o niveles del sistema educativo.
Distinguiendo entre el nivel sistémico o macroeducativo (el conjunto
del sistema), el nivel institucional o mesoeducativo (centros y
programas educativos) y el nivel individual o microeducativo (la
inspección educativa, el profesorado, la función directiva y el
alumnado), no se cuestiona que la evaluación del sistema en su
conjunto corresponda a las instituciones evaluadoras, pero habitualmente
no está determinado su papel en las evaluaciones de los niveles
institucional e individual. Sin embargo, la LOGSE (artículo 62.1) y
la LOPEG (artículo 27) dejan bien claro que "la evaluación del sistema
educativo se aplicará sobre alumnos, profesores, centros y procesos
educativos" porque "la mejora de la calidad de la enseñanza exige
ampliar los límites de la evaluación, para que pueda ser aplicada
de modo efectivo al conjunto del sistema educativo, en sus enseñanzas,
centros y profesores" (exposición de motivos de la LOPEG). Esta Ley
Orgánica establece el deber de las administraciones educativas de
evaluar los centros educativos (artículo 29), la función pública
docente (artículo 30), la función directiva y la inspección
(artículo 34).
No se ha establecido todavía el papel que deben o pueden jugar las
instituciones evaluadoras en estas evaluaciones del sistema ni cómo
se integran en la evaluación general del sistema educativo los
resultados de las evaluaciones externas de los centros, de las
tasas de promoción del alumnado o de la evaluación del profesorado
con motivo de determinados procesos (acreditación para la dirección,
concesión de licencias por estudio, etc.).
- La evaluación institucional e individual con objetivos de
información del sistema educativo (evaluación externa de centros,
estudios realizados por la inspección de educación, etc.). Enlazando
con la cuestión anterior, debe tenerse en cuenta que las evaluaciones
institucionales e individuales se pueden abordar desde una doble
perspectiva.
Se puede plantear la evaluación de los centros docentes como un medio
para la mejora de la calidad del sistema educativo: si mediante los
procesos de evaluación se mejora la organización, el funcionamiento y
los resultados de cada centro considerado en sí mismo, se está
logrando una mejora de la calidad del sistema considerado en su
conjunto. Pero también se puede plantear como un medio para obtener
información sobre el conjunto del sistema a partir de la evaluación
de un cierto número de centros. La opción por una u otra alternativa,
o por ambas simultáneamente, corresponde a la administración
educativa, pero repercute directamente en los planteamientos de
una institución evaluadora sobre la evaluación general del sistema.
- La evaluación de las innovaciones y de las reformas educativas
como parte de la evaluación del sistema.
Es una cuestión especialmente delicada porque la valoración de la
gestión de la administración educativa suele estar directamente
vinculada a la evaluación de las innovaciones y de las reformas
que ha promovido o que quiere rebatir.
Aunque es posible enumerar otras cuestiones, resulta patente a partir de
las consideraciones anteriores que la vinculación entre la administración
educativa y las instituciones evaluadoras es enormemente compleja y
plantea problemas de muy difícil solución, pero que son inaplazables
si se pretende una evaluación eficiente y eficaz del sistema educativo.
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